1. Αρχές οργάνωσης και λειτουργίας του Συνηγόρου του Πολίτη

 

Ο Συνήγορος του Πολίτη αποτελεί Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή και ιδρύθηκε με το Νόμο 2477/1997.[1] Η λειτουργία του εγκαινιάστηκε την 1η Οκτωβρίου του 1998 και σύμφωνα με την Ετήσια Έκθεση του 1998 «αποτέλεσε την ολοκλήρωση μιας μακρόχρονης αναζήτησης πρόσφορων τρόπων για τη βελτίωση της διοίκησης και των σχέσεών της με τον πολίτη».[2] Πράγματι η ανάγκη των διοικουμένων να εκδηλώσουν αιτήματα και να διατυπώσουν παρατηρήσεις για φαινόμενα κακοδιοίκησης, αλλά και των κυβερνήσεων για την καταγραφή των διοικητικών δυσλειτουργιών που αποτελούν παράγοντα ενίσχυσης της δυσαρέσκειας των διοικουμένων, οδήγησε στη θεσμοθέτηση και διάδοση του Ombudsman ήδη από τον 18ο αιώνα. Ο θεσμός αυτός εισήχθη και διαμορφώθηκε στις σκανδιναβικές χώρες και έλκει την καταγωγή του στη Σουηδία, όπου υφίσταται και λειτουργεί από το 1809. Η πετυχημένη λειτουργία του θεσμού είχε ως συνέπεια τη διάδοσή του, αρχικά στις λοιπές Σκανδιναβικές Χώρες και εν συνεχεία στην κεντρική και βόρεια Ευρώπη, ενώ, όπως αναμενόταν, η οργανωτική συγκρότηση, το πεδίο αρμοδιοτήτων, καθώς και η ονοματοδοσία του ποικίλλει.

Η οργάνωση, η στελέχωση και το καθεστώς λειτουργίας του Συνηγόρου του Πολίτη ρυθμίζεται από τις διατάξεις του Νόμου 3094/2003[3], ενώ μετά από τη $συνταγματική αναθεώρηση του 2001, τυγχάνει και συνταγματικής κατοχύρωσης (άρθρο 103 παρ. 9 του Συντάγματος). Η συνταγματική κατοχύρωση του Συνηγόρου του Πολίτη αποτελεί την πλέον πανηγυρική μαρτυρία της αποδοχής που τυγχάνει η Αρχή για τον εκσυγχρονισμό του διοικητικού συστήματος και την προστασία του Κράτους Δικαίου[4] και αντιστρόφως στην παρούσα συγκυρία του «αυταρχικού κρατισμού» οι πολίτες για να αμυνθούν απέναντι στην κάθε λογής αυθαιρεσία μπορούν να καταφύγουν στις εγγυήσεις που παρέχουν οι συνταγματικοί κανόνες[5].

Η βασική αποστολή του Έλληνα Συνηγόρου του Πολίτη, όπως προκύπτει από τη συνδυαστική ερμηνεία των ρυθμίσεων, που διέπουν τη λειτουργία του, αφορά στη διαμεσολάβηση μεταξύ των πολιτών και των δημοσίων Υπηρεσιών με σκοπό «την προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών, την καταπολέμηση της κακοδιοίκησης και την αποκατάσταση της νομιμότητας»[6]. Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ. 3 του Νόμου 3094/2003, «Ο Συνήγορος του Πολίτη ερευνά ατομικές διοικητικές πράξεις ή παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων των δημοσίων υπηρεσιών, που παραβιάζουν δικαιώματα ή προσβάλουν νόμιμα συμφέροντα φυσικών ή νομικών προσώπων»[7]. Σύμφωνα με το ίδιο άρθρο, «Ιδίως ερευνά τις περιπτώσεις κατά τις οποίες ένα ατομικό ή συλλογικό διοικητικό όργανο: ι) προσβάλλει, με πράξη ή παράλειψη, δικαίωμα ή συμφέρον προστατευόμενο από το Σύνταγμα και το νόμο, ii) αρνείται να εκπληρώσει συγκεκριμένη υποχρέωση που επιβάλλεται από τελεσίδικη ή προσωρινά εκτελεστή δικαστική απόφαση, iii) αρνείται να εκπληρώσει συγκεκριμένη υποχρέωση που επιβάλλεται από διάταξη νόμου ή από ατομική διοικητική πράξη, iv) ενεργεί ή παραλείπει νόμιμη οφειλόμενη ενέργεια, κατά παράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης και της διαφάνειας ή κατά κατάχρηση εξουσίας.».

Από την ίδρυσή του (1997) έως σήμερα ο Συνήγορος του Πολίτη διεύρυνε σημαντικά το πεδίο των αρμοδιοτήτων του και κατά συνέπεια το διαμεσολαβητικό του έργο εκτείνεται και καλύπτει ολοένα και μεγαλύτερο τμήμα του φάσματος της διοικητικής δράσης. Η επέκταση των διαμεσολαβητικών αρμοδιοτήτων του Συνηγόρου του Πολίτη αντιστοιχεί στη διεύρυνση του κύκλου των ελεγχόμενων φορέων διοικητικής λειτουργίας, συμβάλλοντας, υπ’ αυτή την έννοια, στην αποτελεσματικότερη εκπλήρωση της θεσμικής του αποστολής. Συνακόλουθα, υπάγονται πλέον στην αρμοδιότητα της Αρχής θέματα, που ανάγονται:

α) στην προάσπιση των δικαιωμάτων του παιδιού, με αρμοδιότητα και για θέματα που ανάγονται σε ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα που προσβάλλουν τα δικαιώματα του παιδιού (Νόμος 3293/2004). Για την άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας ιδρύθηκε ο Κύκλος «Δικαιωμάτων του Παιδιού»,

β) στην εφαρμογή των δικαιωμάτων της υγείας, πρόνοιας και κοινωνικής αλληλεγγύης (Νόμος 3293/2004),

γ) στην «εφαρμογή της αρχής της ίσης μεταχείρισης ανεξαρτήτως φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής, θρησκευτικών ή άλλων πεποιθήσεων, αναπηρίας, ηλικίας ή γενετήσιου προσανατολισμού» (Νόμος 3304/2005) στο πλαίσιο της εφαρμογής των σχετικών οδηγιών για την αντιμετώπιση των διακρίσεων

δ) στην εφαρμογή, στον ιδιωτικό και δημόσιο τομέα, της αρχής της ίσης μεταχείρισης ανδρών και γυναικών όσον αφορά την πρόσβαση στην απασχόληση, στην επαγγελματική εκπαίδευση και ανέλιξη και στις συνθήκες εργασίας (Νόμος 3488/2006). Για την άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας ιδρύθηκε ο κύκλος «Ισότητα των Φύλων» και

ε) στην πρόσβαση του Συνηγόρου του Πολίτη στα καταστήματα κράτησης (Νόμος 3772/2009).

Όπως προκύπτει από τη διαρκή διεύρυνση των αρμοδιοτήτων του, ο Συνήγορος του Πολίτη δεν μείνει στατικός, αντιθέτως, εξελίσσεται προς την κατεύθυνση της ουσιαστικότερης προστασίας του προσώπου και ταυτοχρόνως της εμπέδωσης του σεβασμού της έννομης τάξης από τους φορείς άσκησης της εκτελεστικής λειτουργίας.

Ο Συνήγορος του Πολίτη επικουρείται στο έργο του από έξι (6) Βοηθούς Συνηγόρους, οι οποίοι υπάγονται στο ίδιο με αυτόν καθεστώς προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας (άρθρο 1 παρ. 2 του Ν. 3094/2003 και άρθρο 3 του Ν. 3051/2002)[8]. Οι Βοηθοί Συνήγοροι προΐστανται του κύκλου που εποπτεύουν και συντονίζουν τις εργασίες του, ενώ συνεργάζονται, κατευθύνουν και αξιολογούν τους ειδικούς και βοηθούς επιστήμονες του κύκλου τους[9].

Σύμφωνα με το Νόμο 2477/1997 (άρθρο 3 παρ. 5) ο Συνήγορος του Πολίτη συντάσσει ετήσια έκθεση, στην οποία εκθέτει το έργο της Αρχής, παρουσιάζει τις σημαντικότερες υποθέσεις και διατυπώνει προτάσεις για τη βελτίωση των δημοσίων υπηρεσιών και τις αναγκαίες νομοθετικές ρυθμίσεις. Περαιτέρω, ο Συνήγορος του Πολίτη συντάσσει, εκτός από την ετήσια έκθεση, πορίσματα, τα οποία γνωστοποιούνται στον καθ’ ύλην αρμόδιο υπουργό και στις εμπλεκόμενες υπηρεσίες[10] και ειδικές εκθέσεις για σημαντικά θέματα ή για ζητήματα ευρύτερου ενδιαφέροντος που προκύπτουν κατά τη διερεύνηση των υποθέσεων.

Η σύνταξη ειδικών εκθέσεων συμβάλλει στην ευελιξία μεσολάβησης του Συνηγόρου του Πολίτη και του παρέχει τη δυνατότητα ελιγμών απέναντι στη δύστροπη Γραφειοκρατία, δεδομένου ότι οι εκθέσεις συνιστούν «ανώτερο» μέσο άσκησης πίεσης, σε σχέση με το όποιο καταληκτικό πόρισμα. Επειδή δε για την εκπόνησή τους δεν απαιτείται οπωσδήποτε να έχει ολοκληρωθεί η εξέταση της όποιας υπόθεσης, διαθέτουν τη δυναμική της τρέχουσας επικαιρότητας. Ουσιαστικά οι ετήσιες και ειδικές εκθέσεις καθώς και τα πορίσματα αποσκοπούν στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας του Συνηγόρου του Πολίτη ως εξωδικαστικού μηχανισμού ελέγχου και διαμεσολάβησης και συμβάλλουν στην κατοχύρωση της ανεξαρτησίας του.

Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι ο Συνήγορος του Πολίτη έχει ως αποστολή την εγγύηση της νομιμότητας, της αξιοκρατίας και της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης, δεδομένου ότι η βασική του αρμοδιότητα αφορά στην επίλυση των διοικητικών διαφορών του πολίτη με την δημόσια διοίκηση με  την κατάθεση συγκεκριμένων διαμεσολαβητικών προτάσεων, που βασίζονται στην νομική επιχειρηματολογία. Κεντρικό ζητούμενο είναι η αποτελεσματική εφαρμογή των εγγυήσεων του κράτους δικαίου και η προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών. Υπό  την έννοια  της έμφασης στην διαμεσολαβητική του αποστολή μέσω της ανάπτυξης νομικών επιχειρημάτων, καθίσταται σαφές ότι ο Συνήγορος του Πολίτη δεν εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις αλλά μόνον συστάσεις, δηλαδή μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις[11], οι οποίες λόγω της φύσης τους δεν μπορούν να προσβληθούν ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων[12].

Επίσης, παρότι στο πλαίσιο της σύντομης αυτής ανάλυσης δεν μπορεί να υπεισέλθει κανείς σε βάθος αναφορικά με το χαρακτήρα της διαμεσολάβησης, θα πρέπει να επισημανθεί ότι ο έλληνας Συνήγορος του Πολίτη με βάση τη μέχρι τώρα λειτουργία του έχει κινηθεί σε ένα είδος διαμεσολάβησης, το οποίο συνίσταται στην ενίσχυση της διαβούλευσης μεταξύ διοίκησης και διοικουμένου. Ουσιαστικά ο διαμεσολαβητικός ρόλος του Συνηγόρου του Πολίτη εγκαθιδρύει τον πολιτισμό του διαλόγου και την αρχή των κατ’ επιείκεια λύσεων[13].

Πιο συγκεκριμένα, στις περιπτώσεις, που διαπιστώνει είτε το μη σύννομο μιας διοικητικής πράξης είτε την παράλειψη μιας οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας από την πλευρά της διοίκησης, επιχειρεί να πείσει τη διοίκηση, αναπτύσσοντας μια νομική επιχειρηματολογία, η οποία βασίζεται είτε στην επίκληση ρητών διατάξεων τόσο της κοινής νομοθεσίας όσο και του Συντάγματος αλλά και του διεθνούς και ευρωπαϊκού δικαίου, καταλήγοντας μάλιστα κάποιες φορές και σε ερμηνεία διαφορετική από αυτή, που υιοθετήθηκε από την αρμόδια αρχή κατά την έκδοση της διοικητικής πράξης[14]. Συχνά επίσης η Αρχή επικαλείται στο πλαίσιο της επιχειρηματολογίας της βασικές αρχές, του δημοσίου δικαίου, όπως αυτές έχουν διαπλαστεί νομολογιακά, όπως είναι η αρχή της χρηστής διοίκησης και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου ως ειδικότερη έκφανση του κράτους δικαίου[15]. Πρόκειται συνεπώς για ένα λυσιτελή μηχανισμό διοικητικού ελέγχου[16], το βασικό εργαλείο του οποίου δεν συνίσταται στην επιβολή κυρώσεων αλλά στην προσπάθεια διαμεσολάβησης μέσω της επίκλησης βάσιμων και πειστικών  νομικών επιχειρημάτων.

 

2. Συνήγορος του Πολίτη και προστασία του περιβάλλοντος

 

2.1. Πεδίο αρμοδιότητας - στόχοι παρέμβασης

 

Ο Συνήγορος του Πολίτη, συνιστά έναν, επικουρικό προς τη δικαιοσύνη,  ανεξάρτητο μηχανισμό ελέγχου των παραλείψεων της περιβαλλοντικής διοίκησης, για την εμπέδωση του κράτους δικαίου. Υπ’ αυτή την έννοια, η λειτουργία του εγγυάται την περιβαλλοντική προστασία, ενώ παράλληλα θωρακίζει την προστασία του πολίτη έναντι των αυθαιρεσιών ή παραλείψεων της διοίκησης, ως μηχανισμός παρακολούθησης της ορθής εφαρμογής της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και διασφάλισης των αρχών της βιώσιμης ανάπτυξης και της αειφορίας. Η σχετική πρακτική της Αρχής στο πεδίο της περιβαλλοντικής προστασίας υπογραμμίζει την ανάγκη αφενός της προσεκτικής περιφρούρησης του φυσικού, οικιστικού και πολιτιστικού  περιβάλλοντος και αφετέρου της συνεκτίμησης των δικαιολογημένων έννομων συμφερόντων και δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων στο πλαίσιο των τριπολικών σχέσεων, που δημιουργούνται.

Ο Συνήγορος του Πολίτη αποβλέπει στην ευαισθητοποίηση και τον συντονισμό όλων των βαθμίδων της διοίκησης (κεντρικής, περιφερειακής διοίκησης και τοπικής αυτοδιοίκησης), ώστε οι υπηρεσίες να αναπτύξουν προληπτική και αποτελεσματική δράση για την περιβαλλοντική αειφορία. Για την επίτευξη αυτού του αποτελέσματος έχουν τεθεί δυο ενδιάμεσοι στόχοι: η εξασφάλιση, τουλάχιστον, της κατασταλτικής δράσης της διοίκησης στις περιπτώσεις παραβίασης της νομοθεσίας και ο συντονισμός της δράσης των συναρμόδιων υπηρεσιών για την πάταξη φαινομένων αυθαιρεσίας[17].

Ο Κύκλος ποιότητας ζωής δραστηριοποιείται σε ένα ευρύ πεδίο θεμάτων, τα οποία αφορούν στην προστασία του φυσικού, οικιστικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, το οποίο τυγχάνει συνταγματικής προστασίας στο άρθρο 24 του Συντάγματος. Σημείο αναφοράς του πεδίου δραστηριότητας του Κύκλου Ποιότητας Ζωής αποτελεί η διασφάλιση της περιβαλλοντικής προστασίας, όπως αυτή νοείται μέσω των αρχών της βιώσιμης ανάπτυξης και της αειφορίας[18]. Ειδικότερα στο πεδίο αρμοδιότητας του «Κύκλου Ποιότητας Ζωής» - σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ.1 περ. γ του π.δ. 273/1999 - εμπίπτει η προστασία του περιβάλλοντος, η πολεοδομία, η χωροταξία, τα δημόσια έργα και ο πολιτισμός[19]. Συγκεκριμένα, οι θεματικές αναφορών που τυγχάνουν χειρισμού από τον Κύκλο Ποιότητας Ζωής της Αρχής, στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς του, μπορούν να ενταχθούν στις ακόλουθες θεματικές κατηγορίες[20]:

1.      Πλημμελής λειτουργία των καθ’ ύλη αρμόδιων Υπηρεσιών

2.      Εφαρμογή ρυμοτομικών και πολεοδομικών σχεδίων

3.      Παραδοσιακοί οικισμοί, διατηρητέα κτίρια και μνημεία

4.      Δεσμεύσεις και απαλλοτριώσεις ακινήτων

5.      Παράνομη έκδοση ή αναθεώρηση οικοδομικών αδειών, αυθαίρετη δόμηση και παράλειψη οφειλόμενων κατεδαφίσεων

6.      Άδειες λειτουργίας βιομηχανικών εγκαταστάσεων και  καταστημάτων υγειονομικού ελέγχου

7.      Διευθέτηση ρευμάτων, διαχείριση υδάτινων πόρων καθώς και μη επαρκείς και αποτελεσματικοί έλεγχοι για τη διασφάλιση της ποιότητας του πόσιμου νερού

8.      Προστασία δασών

9.      Χωροθετήσεις, μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων και λοιπά ζητήματα

10.  Διαχείριση υγρών και στερεών αποβλήτων

11.  Καθορισμός ζωνών αιγιαλού και παραλίας

12.  Ζητήματα διαφημιστικών πινακίδων

13.  Κυκλοφοριακές ρυθμίσεις

14.  Θέματα συνδέσεων με τα δίκτυα κοινής ωφέλειας.

Στο σημείο αυτό αξίζει να σημειωθεί το τεκμήριο αναρμοδιότητας που εισάγει το άρθρο 3 παρ. 4 του Νόμου 3094/2003, σύμφωνα με το οποίο «Ο Συνήγορος του Πολίτη δεν επιλαμβάνεται περιπτώσεων, κατά τις οποίες η διοικητική ενέργεια έχει γεννήσει δικαιώματα ή έχει δημιουργήσει ευνοϊκές καταστάσεις υπέρ τρίτων, που ανατρέπονται μόνο με δικαστική απόφαση». Το σχετικό τεκμήριο αναρμοδιότητας κάμπτεται, όμως, για δύο περιοριστικά αναφερόμενους λόγους, επί συνδρομή των οποίων επανέρχεται το τεκμήριο αρμοδιότητας της Αρχής που εισάγει η διάταξη του άρθρου 1 παρ. 1, δηλαδή «…αν προφανώς συντρέχει παρανομία ή έχουν σχέση κατά το κύριο αντικείμενό τους με την προστασία του περιβάλλοντος». Συνοψίζοντας σύμφωνα με το τεκμήριο αυτό, ο Συνήγορος του Πολίτη δεν επιλαμβάνεται περιπτώσεων, κατά τις οποίες η διοικητική ενέργεια έχει δημιουργήσει ευνοϊκές καταστάσεις υπέρ τρίτων, που ανατρέπονται μόνον με δικαστική απόφαση, παρά μόνον εκτός εάν συντρέχει προφανής παρανομία ή οι καταστάσεις αυτές έχουν σχέση κατά το αντικείμενό τους με την προστασία του περιβάλλοντος[21].

Η σημασία της συγκεκριμένης διάταξης αποκτά ιδιαίτερη κανονιστική βαρύτητα για τις αναφορές του Κύκλου Ποιότητας Ζωής, στο βαθμό που ο κύριος όγκος τους δεν περιορίζεται στην κλασσική διπολική σχέση διοίκησης-πολίτη. Αντιθέτως αποτελεί συχνά βασικό αίτημα η φερομένη ως παραλειπόμενη παρέμβαση της διοίκησης, προκειμένου να άρει ή να περιστείλει παράνομες συμπεριφορές τρίτων. Περαιτέρω,  είναι προφανές ότι ο νομοθέτης εισάγοντας την εξαίρεση αυτή, επιφόρτισε την Αρχή με ένα επιπρόσθετο καθήκον αναφορικά με την προστασία του περιβάλλοντος, η οποία νοείται ως προστασία του δημοσίου γενικού συμφέροντος, προσδιοριζόμενο μάλιστα σύμφωνα με τις γνωστές αρχές, που έχει επεξεργαστεί η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας[22]. Εν κατακλείδι το περιβάλλον προοιωνίζεται ως προνομιακό πεδίο παρέμβασης για το Συνήγορο του Πολίτη, και η προστασία του υπερτερεί των έννομων συμφερόντων ιδιωτών.

Η διάταξη του άρθρου 3 παρ. 4 του Ν. 3094/2003 θα πρέπει συνεπώς να ερμηνευτεί συνδυαστικά με το περιεχόμενο των ρυθμίσεων του αναθεωρημένου άρθρου 24 του Συντάγματος, όπου –εκτός από την ήδη υπάρχουσα υποχρέωση λήψης θετικών μέτρων για την προστασία του περιβάλλοντος– καθιερώνεται  ένα ατομικό δικαίωμα στο περιβάλλον αλλά και η αρχή της αειφορίας ως βασική κατευθυντήρια αρχή, που θα πρέπει να διέπει τις περιβαλλοντικές αλλά και εν γένει τις αναπτυξιακές πολιτικές[23]. Στο πλαίσιο της παρούσας μελέτης δεν είναι δυνατόν να εξετασθεί ο ιδιόμορφος χαρακτήρας και το περιεχόμενο ενός δικαιώματος στο περιβάλλον[24]. Σε μια πρώτη προσέγγιση θα πρέπει, όμως, να σημειωθεί ότι το ατομικό αυτό δικαίωμα διαφέρει από τα παραδοσιακά ατομικά δικαιώματα, καθώς το περιεχόμενό του συνίσταται αφενός στην ενίσχυση εκείνων των διαδικαστικών εγγυήσεων (πρόσβαση στην πληροφόρηση, ενίσχυση της συμμετοχής), που συμβάλουν στην αποτελεσματική εφαρμογή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Αφετέρου μπορεί να θεωρήσει κανείς ότι στο κανονιστικό περιεχόμενο του εν λόγω δικαιώματος εμπεριέχεται η δυνατότητα αμφισβήτησης από την πλευρά των πολιτών της ορθής εκπλήρωσης από το κράτος της υποχρέωσής του για την προστασία του περιβάλλοντος[25].  Θα πρέπει ωστόσο να σημειωθεί ότι σε διεθνές επίπεδο με μια μερίδα της νομικής θεωρίας είναι αρκετά επιφυλακτική αναφορικά με την συγκεκριμένη συνεισφορά ενός τέτοιου δικαιώματος, δεδομένου ότι οι όποιες διαδικαστικές πτυχές του (πρόσβαση στην περιβαλλοντική πληροφόρηση, συμμετοχή του κοινού) είναι ήδη κατοχυρωμένες σε επίπεδο κοινής νομοθεσίας και σνακόλουθα θεωρείται ότι δεν μπορεί να προσφέρει κάτι περισσότερο[26].

Περαιτέρω, νέα δεδομένα για τον χειρισμό των αναφορών του Κύκλου Ποιότητας Ζωής δημιουργεί και η υιοθέτηση της αρχής της αειφορίας, η οποία αναγνωρίζεται ως περιβαλλοντική συνιστώσα της αρχής της βιώσιμης ή αειφόρου ανάπτυξης[27] αλλά και η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης καθ’ αυτή. Σύμφωνα με το περιεχόμενο της αρχής της αειφορίας η διαχείριση των οικοσυστημάτων αλλά και του φυσικού περιβάλλοντος εν γένει θα πρέπει να γίνεται με τέτοιο τρόπο, ώστε να μην θίγεται η φέρουσα ικανότητά τους σε μεσοπρόθεσμο και μακροπρόθεσμο ορίζοντα, προκειμένου να ικανοποιηθούν και οι ανάγκες των μελλοντικών γενεών. Περαιτέρω, η αρχή της βιώσιμης ή αειφόρου ανάπτυξης προϋποθέτει την χάραξη πολιτικών και τη λήψη μέτρων για την επίτευξη συνεργειών μεταξύ της οικονομικής ανάπτυξης, της κοινωνικής συνοχής και της περιβαλλοντικής προστασίας, που συνιστούν τους τρεις πυλώνες της εν λόγω πολυσύνθετης αρχής[28].

Με βάση τα παραπάνω, ο Κύκλος Ποιότητας Ζωής του Συνηγόρου του Πολίτη επιδιώκει, όπως θα καταδειχθεί παρακάτω με τη μορφή συγκεκριμένων παραδειγμάτων, να συμβάλει -στο πλαίσιο της διερεύνησης των αναφορών, που του υποβάλλονται–, στην αποτελεσματική τήρηση της εθνικής και κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας, ενισχύοντας με τον τρόπο αυτό την ουσιαστική υλοποίηση του ατομικού δικαιώματος στο περιβάλλον σύμφωνα με τη βούληση του συντακτικού νομοθέτη. Περαιτέρω, σημαντική είναι η συμβολή της Αρχής στην ουσιαστική εμπέδωση και εφαρμογή  των αρχών της αειφορίας και της αειφόρου ανάπτυξης,  καθώς μέσα από τα διαμεσολαβητικά της έγγραφα συνεισφέρει στην  ερμηνευτική αποσαφήνιση του σύνθετου και αμφίσημου περιεχομένου των αρχών αυτών. Στο πλαίσιο μάλιστα αυτό, θα καταδειχθεί η κομβική σημασία των πορισμάτων του Συνηγόρου του Πολίτη στην αποσαφήνιση κρίσιμων εννοιών της περιβαλλοντικής νομοθεσίας αλλά και στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της εφαρμογής της.

 

2.2 Η άσκηση διαμεσολαβητικής δράσης μέσω της έκδοσης πορισμάτων

 

2.2.1 Το περιεχόμενο των πορισμάτων του κύκλου ποιότητας ζωής κατά θεματικό αντικείμενο

 

Μετά το πέρας της έρευνας ο Συνήγορος του Πολίτη, εφόσον το απαιτεί η φύση της υπόθεσης, μπορεί να συντάξει πόρισμα το οποίο γνωστοποιεί στον καθ’ ύλην αρμόδιο υπουργό και στις αρμόδιες υπηρεσίες, διαμεσολαβεί δε με κάθε πρόσφορο τρόπο για την επίλυση του προβλήματος του ενδιαφερόμενου πολίτη[29].

Από τα ανωτέρω συνεπάγεται ότι η επιλογή σύνταξης πορίσματος ανήκει στη διακριτική ευχέρεια του Συνηγόρου, έχοντας ως βασικό κριτήριο, εάν κάτι τέτοιο κρίνεται σκόπιμο με βάση τη φύση της υπόθεσης. Όπως έχει ήδη επισημανθεί, ο Συνήγορος του Πολίτη δεν εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις, με συνέπεια τα πορίσματα και οι προτάσεις που αυτά περιλαμβάνουν, να μην συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, όπως άλλωστε έχει δεχθεί και το Συμβούλιο της Επικρατείας στην Απόφαση 2274/2003[30].

Από πλευράς περιεχομένου τα πορίσματα του Κύκλου Ποιότητας Ζωής διακρίνονται σε δύο κατηγορίες και συγκεκριμένα στα πορίσματα, που αφορούν το φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον και στα πορίσματα, που αφορούν πολεοδομικά θέματα. Ειδικότερα τα πορίσματα για τις περιπτώσεις, που αφορούν στο φυσικό περιβάλλον καλύπτουν ένα ευρύτατο πεδίο εφαρμογής της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και είναι ιδιαίτερα αποκαλυπτικά αναφορικά με τον βαθμό εφαρμογής της. Το περιεχόμενο τέτοιων χαρακτηριστικών πορισμάτων μπορεί να σχετίζεται[31]:

·         με την αμφισβήτηση της επιλογής θέσης για τη χωροθέτηση χώρων διαχείρισης στερεών αποβλήτων (Πόρισμα για το χώρο υγειονομικής ταφής απορριμμάτων (ΧΥΤΑ) Καρδίτσας, Δεκέμβριος 2000, αρ. πρωτ. αναφοράς 1052/17-11-98). Ο Συνήγορος του Πολίτη, μετά από τη νομική και ουσιαστική διερεύνηση της υπόθεσης, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η απόφαση προέγκρισης χωροθέτησης συνιστούσε πράξη κακοδιοίκησης, καθόσον δεν τηρήθηκαν οι προβλεπόμενες για τη χορήγησή της διαδικαστικές φάσεις της κατάρτισης περιφερειακού σχεδιασμού διαχείρισης στερεών αποβλήτων

·         τη χορήγηση άδειας λειτουργίας κτηνοτροφικών εγκαταστάσεων σε προστατευμένο από τη Σύμβαση Ραμσάρ υγροβιότοπο (Πόρισμα για την εγκατάσταση βουστασίων στην περιοχή της λίμνης Αλατζαγκιόλα Νέστου του Νομού Καβάλας – Ιανουάριος 2001, αρ. πρωτ. αναφοράς 4792 / 27-3-2000). Ο Συνήγορος του Πολίτη , μετά από τη νομική και ουσιαστική διερεύνηση της υπόθεσης, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η έκδοση των άδειών αυτών συνιστούσε παραβίαση μιας σειράς νομοθετικών διατάξεων και συνακόλουθα μια μορφή πολυεπίπεδης κακοδιοίκησης. Κατέγραψε μάλιστα σωρεία παραλείψεων οι οποίες δεν αποτελούσαν εσφαλμένες υπηρεσιακές εκτιμήσεις, αλλά μη σύννομες ενέργειες των υπηρεσιών

·         τη μη σύννομη περιβαλλοντική αδειοδότηση των ατμοηλεκτρικών σταθμών της Δ.Ε.Η. στην Καρδιά, τον Άγιο Δημήτριο και την Πτολεμαϊδα Κοζάνης (Πόρισμα Οκτώβριος 2005, υποθέσεις 6536 & 6537/2004). Ανάλυση του συγκεκριμένου πορίσματος πραγματοποιείται στην ενότητα 2.2.2.

·         τα περιβαλλοντικά προβλήματα από τη λειτουργία του αερολιμένα του Ηρακλείου (Πόρισμα Ιούλιος 2006, υπόθεση 5207/2005). Ο Συνήγορος του Πολίτη, μετά από τη διερεύνηση της υπόθεσης κατέληξε στα εξής συμπεράσματα: α) αποδέκτης των αστικών αλλά και των ομβρίων λυμάτων του ΚΑΗΚ ήταν η θάλασσα και όχι ο βιολογικός σταθμός της πόλης του Ηρακλείου, κατά παράβαση των υπ’ αριθ. 6 και 7 όρων της οικείας ΚΥΑ, β) δεν είχαν εγκατασταθεί τα κατάλληλα τεχνικά μέσα για την αυτόματη καταγραφή και παρακολούθηση της τήρησης των λειτουργικών διαδικασιών μείωσης του θορύβου των αεροσκαφών, όπως αυτές περιγράφονται στο Κεφάλαιο Ε’ άρθρο 12 του ΠΔ 1178/1981 (ΦΕΚ 291 Α΄), γ) δεν είχε εγκατασταθεί σύστημα καταγραφής θορύβου, κατά παράβαση του υπ’ αριθ. 15 όρου της ως άνω ΚΥΑ και δ) κατά παράβαση του υπ’ αριθμ. 15 όρου της ως άνω ΚΥΑ, το εγκαταστημένο σύστημα μέτρησης και παρακολούθησης της ατμοσφαιρικής ρύπανσης βρισκόταν εκτός λειτουργίας από τον Απρίλιο του 2003

·         την επεξεργασία των όμβριων υδάτων και υγρών αποβλήτων του Διεθνούς Αερολιμένα Αθηνών (ΔΑΑ) (Πόρισμα Μάιος 2007). Ο Συνήγορος του Πολίτη, μετά από τη διερεύνηση της υπόθεσης κατέληξε στα εξής συμπεράσματα: α) δεν υπήρχε Μελέτη Επεξεργασίας και Διάθεσης Υγρών Αποβλήτων, β) τα επεξεργασμένα απόβλητα από τη Μονάδα Επεξεργασίας Υγρών Αστικού Τύπου Αποβλήτων του ΔΑΑ βρίσκονταν συστηματικά από τον Απρίλιο του 2001 εκτός θεσμοθετημένων ορίων όσον αφορά το άζωτο (N) και το φώσφορο (P), γ) δεν υπήρχε Μονάδα Προεπεξεργασίας των Βιομηχανικών Αποβλήτων της Τεχνικής Βάσης της Ολυμπιακής Αεροπορίας, δ) δεν υπήρχε επαρκές δίκτυο διάθεσης, μέσω επιφανειακής άρδευσης, των επεξεργασμένων υγρών αποβλήτων εντός του ΔΑΑ, ε) δεν υπήρχε εγκεκριμένος αποδέκτης των επεξεργασμένων ομβρίων υδάτων του ΔΑΑ, στ) δεν υπήρχε εγκεκριμένος αποδέκτης των ομβρίων υδάτων του ΔΑΑ.

 

 

2.2.2 Η αποδοχή των πορισμάτων του Κύκλου Ποιότητας Ζωής από τη δημόσια διοίκηση ως απόληξη της διαμεσολάβησης

 

Ο βαθμός στον οποίο η διοίκηση ανταποκρίνεται στα πορίσματα του Συνηγόρου του Πολίτη αλλά και ιδιαιτέρως του Κύκλου Ποιότητας Ζωής δεν κυμαίνεται σε υψηλά επίπεδα, αν και τα διαθέσιμα στατιστικά στοιχεία δεν συμβάλλουν στη σαφή αποτύπωση του ποσοστού ανταπόκρισης[32]. Θα πρέπει όμως να επισημανθεί ότι ενώ μεν διαπιστώνεται ο μικρός βαθμός υιοθέτησης των πορισματικών εγγράφων της Αρχής στις διάφορες ετήσιες εκθέσεις, είναι ωστόσο προφανές ότι έχει αρχίσει να καθίσταται προφανής η συμβολή του Συνηγόρου του Πολίτη στην ανάπτυξη  μιας νέας διαλεκτικής σχέσης μεταξύ της Αρχής και των δημοσίων λειτουργών. Για την παγιοποίηση αυτής της διαλεκτικής μεταξύ των διοικητικών υπηρεσιών τα πορίσματα του Συνηγόρου του Πολίτη έχουν βάση στη νομιμότητα, ενώ από πλευράς διαδικασίας, οι προτάσεις που απευθύνει στη διοίκηση στηρίζονται στην πειθώ, το διάλογο και την ηθική δέσμευση. Υπ’ αυτή την έννοια, ο Συνήγορος του Πολίτη επιτελεί ένα παιδευτικό ρόλο στα θέματα εφαρμογής της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και ενίσχυση της περιβαλλοντικής συνείδησης των δημοσίων λειτουργών και συμβάλει στην διαμόρφωση ενός νέου μοντέλου ανοικτής, διαφανούς και συμμετοχικής διοίκησης.

Παρόλο, ωστόσο, την προσπάθεια εγκαθίδρυσης διαύλων επικοινωνίας μεταξύ των λειτουργών της Αρχής και των υπαλλήλων των συνεργαζόμενων διοικητικών υπηρεσιών, στις περιπτώσεις, που εμπίπτουν στον κύκλο ποιότητας ζωής, δεν υπάρχει  ικανοποιητική ανταπόκριση και η σιωπηρή παράκαμψη των επισημάνσεων και προτάσεων της Αρχής είναι  ένα αρκετά συχνό φαινόμενο.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα επιδεικτικής αγνόησης πορίσματος της Αρχής από τη διοίκηση συνιστά η περιβαλλοντική αδειοδότηση των σταθμών της Δ.Ε.Η. στην Καρδιά, στον Άγιο Δημήτριο και στην Πτολεμαϊδα Κοζάνης, όπου ο Συνήγορος δεν έλαβε απάντηση στο από 27.05.2005 πορισματικό έγγραφό του[33]. Στο εν λόγω πόρισμα είχε επισημάνει το μείζον πρόβλημα της υπέρβασης των ορίων εκπομπής των ρύπων ιδίως από τον Ατμοηλεκτρικό Σταθμό στον Άγιο Δημήτριο, με συνέπεια να εκπορεύονται σοβαροί κίνδυνοι για τη δημόσια υγεία. Προκειμένου η διαμεσολάβηση του Συνηγόρου του Πολίτη στη συγκεκριμένη υπόθεση να έχει όσο το δυνατόν μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα, αρθρώθηκε γύρω από τέσσερα βασικά σημεία[34]:

·         την ενίσχυση της πρόσβασης των πολιτών στην περιβαλλοντική πληροφορία

·         την εδραίωση κλίματος συνεργασίας με τη Δ.Ε.Η. για την αποδοχή των προτάσεων της Αρχής περί ολοκληρωμένης εφαρμογής των περιβαλλοντικών όρων των εγκαταστάσεών της

·         τη διαμεσολάβηση προς τη διοίκηση για τη μετεγκατάσταση των οικισμών που υφίστανται περιβαλλοντική υποβάθμιση (οικισμοί της Ακρινής και της Ποντοκώμης)

·         την ενίσχυση της παρουσίας και της αποτελεσματικότητας των ελεγκτικών μηχανισμών της διοίκησης εκεί όπου εμφανίζονται προβλήματα περιβαλλοντικής δράσης.

Αντίθετα με τις προσδοκίες των λειτουργών της Αρχής για την έκβαση της υπόθεσης ο Συνήγορος του Πολίτη πληροφορήθηκε από τον τύπο την παράταση της ενιαίας προσωρινής άδειας λειτουργίας των μονάδων της Δ.Ε.Η. χωρίς προηγούμενη περιβαλλοντική αδειοδότηση έως τις 31.12.2008 με νομοθετική διάταξη (άρθρο 24 παρ.1 ν. 3377/2005), ώστε να καθίσταται αδύνατη και η προσφυγή στο Συμβούλιο της Επικρατείας και να τίθεται θέμα παραβίασης του δικαιώματος δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ.1 του Συντάγματος).

Στη συνέχεια, τόσο τα στοιχεία της έρευνας όσο και το σχετικό πόρισμα της ανωτέρω υπόθεσης, χορηγήθηκαν από το Συνήγορο του Πολίτη στο Ίδρυμα Μαραγκοπούλου για τα δικαιώματα του ανθρώπου, προκειμένου να τα χρησιμοποιήσει στην προσφυγή, που κατέθεσε κατά της Ελλάδας για τη ρύπανση από τις μονάδες της Δ.Ε.Η. ενώπιον της Επιτροπής Κοινωνικών Δικαιωμάτων του Συμβουλίου της Ευρώπης[35]. Η από 7.06.2007 Απόφαση[36] της Επιτροπής των Κοινωνικών Δικαιωμάτων του Συμβουλίου της Ευρώπης διαπίστωσε ότι η αδειοδότηση των τριών σταθμών της Δ.Ε.Η με νομοθετική διάταξη, χωρίς προηγουμένως να έχει τηρηθεί η διαδικασία της περιβαλλοντικής αδειοδότησης για καθεμιά μεμονωμένη μονάδα,  συνιστά παραβίαση του άρθρου 11 του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη (ΕΚΧ) για την προστασία της υγείας εξαιτίας του αυξανόμενου δεσμού ανάμεσα στην προστασία του περιβάλλοντος και στην προστασία της υγείας. Κρίθηκε επίσης ότι δεν είναι σύμφωνη με τις διατάξεις του Χάρτη η ερμηνεία που δόθηκε στην καθιερωμένη διάκριση ανάμεσα στη διαδικασία χορήγησης της άδειας λειτουργίας και την περιβαλλοντική αδειοδότηση.

 

2.2.3 Αιτίες μη ανταπόκρισης της διοίκησης στα πορίσματα του Κύκλου Ποιότητας Ζωής

 

Όπως ήδη επισημάνθηκε ο βαθμός ανταπόκρισης της διοίκησης στα πορισματικά έγγραφα του Κύκλου Ποιότητας Ζωής κυμαίνεται σε χαμηλά επίπεδα. Οι λόγοι για τους οποίους οι αρμόδιες Αρχές δεν ανταποκρίνονται στα πορισματικά έγγραφα του Κύκλου Ποιότητας Ζωής μπορούν να ενταχθούν σε δύο μεγάλες κατηγορίες[37]. Οι λόγοι της πρώτης κατηγορίας σχετίζονται άμεσα με την αντίληψη για την ασυμβατότητα μεταξύ οικονομικής ανάπτυξης και περιβαλλοντικής προστασίας. Πρόκειται, δηλαδή, για περιπτώσεις, που είτε εξαιτίας της αδυναμίας προσαρμογής σε ένα μοντέλο βιώσιμης ανάπτυξης είτε εξαιτίας της ισχυρής πίεσης, που ασκούν ισχυρά οικονομικά συμφέροντα, εμφανίζονται διάφορες μορφές διοικητικής παθογένειας ή ακομη και κακοδιοίκησης (παράβαση ουσιωδών τύπων της διοικητικής διαδικασίας καθώς και η μη πλήρης ή αντιφατική αιτιολόγηση των σχετικών διοικητικών πράξεων). Οι μορφές αυτές κακοδιοίκησης θα πρέπει να θεωρηθούν επακόλουθο της έλλειψης βούλησης από την πλευρά της διοίκησης να συμμορφωθεί με τις επιταγές της εθνικής και κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας. H μη αποδοχή των προτάσεων, που εμπεριέχονται στα πορίσματα της Αρχής, οφείλεται επίσης και στην έλλειψη κονδυλίων αλλά και ανθρώπινων πόρων από την πλευρά της διοίκησης.

Στη δεύτερη κατηγορία των λόγων μη υιοθέτησης των πορισμάτων της Αρχής εντάσσονται οι αποκαλούμενοι κοινωνικοί λόγοι, στους οποίους συμπεριλαμβάνεται και το λεγόμενο πολιτικό κόστος, το οποίο επικαλούνται συχνά τόσο οι κρατικοί λειτουργοί όσο και οι αιρετοί άρχοντες της αυτοδιοίκησης, οι οποίοι μάλιστα έχουν και κάποιας μορφής νομιμοποίηση.  Η επίκληση τέτοιων λόγων γίνεται όχι μόνον όταν η κρινόμενη συμπεριφορά έρχεται σε αντίθεση με την ισχύουσα περιβαλλοντική νομοθεσία αλλά και όταν θέτει σε προφανή κίνδυνο υπέρτερα αγαθά, όπως η δημόσια υγεία[38].

Ο Κύκλος Ποιότητας Ζωής έχει μάλιστα χειριστεί και περιπτώσεις, όπου έχει παρατηρηθεί πολυεπίπεδη κακοδιοίκηση με μακρόχρονη δικαστική διαμάχη των ενδιαφερομένων πολιτών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα στην κατεύθυνση αυτή αποτελεί η με αρ. πρωτ. 10671/27.11.2003 αναφορά πολίτη (Υπόθεση Πόρτο Τήνου).  για τη διαμεσολάβηση της Αρχής για τα ακόλουθα θέματα: α) την άμεση εφαρμογή των Αποφάσεων 3955/95 και 3956/95 του Συμβουλίου της Επικρατείας, που ακύρωσαν την έκδοση οικοδομικών αδειών που είχαν εκδοθεί εντός υγροβιότοπου διεθνούς σημασίας. Πρόκειται εν προκειμένω για υγροβιότοπο, που εντάσσεται στον κατάλογο υγροβιοτόπων διεθνούς σημασίας της Σύμβασης Ραμσάρ β) την εφαρμογή της από 22.03.2003 Απόφασης του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (υπόθεση Κυρτάτος  γ) τον έλεγχο της Διοίκησης  αναφορικά με την νομιμότητα των οικοδομικών αδειών, που είχαν εκδοθεί σε περιοχή που γειτνιάζει με τον διεθνούς σημασίας βιότοπο Πόρτο Τήνου και δ) την προώθηση της ακριβούς επαναχάραξης των ορίων οικισμού και του βιοτόπου και την οριοθέτηση μέτρων προστασίας του βιοτόπου.

O Συνήγορος του Πολίτη έθιξε με μια σειρά εγγράφων του προς τις αρμόδιες Υπηρεσίες τα τρία ακόλουθα θέματα: α) τη  μη νομιμότητα της εξαίρεσης από την κατεδάφιση των κτισμάτων, των οποίων οι οικοδομικές άδειες είχαν ήδη ακυρωθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας, β) την υποχρέωση της διοίκησης να προβεί στον επανακαθορισμό  των ορίων του οικισμού, ώστε να μην περιλαμβάνεται σε αυτόν τμήμα του βιοτόπου, που εμπίπτει στο προστατευτικό καθεστώς της Σύμβασης Ραμσάρ και γ) την ανάγκη προστασίας του βιοτόπου και των ρεμάτων μέσω της λήψης των απαραίτητων μέτρων στο πλαίσιο μιας ευρύτερης στρατηγικής.

Επίσης ως καταληκτικό στάδιο της διαμεσολάβησης προέβη στην έκδοση πορίσματος, το οποίο εμπεριέχει τις τρεις προτάσεις, τις οποίες  θα έπρεπε να υιοθετήσει η διοίκηση και να προβεί στις ανάλογες ενέργειες:

1)     Χαρακτηρισμό και καθορισμό των ορίων του βιοτόπου με ΠΔ και εκπόνηση ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης σύμφωνα με το άρθρο 21 του Νόμου 1650/1986, όπως τροποποιήθηκε από το Νόμο 3010/2002. Επισημαινόταν επίσης ότι μέχρι τον καθορισμό των ορίων του βιοτόπου, κρινόταν σκόπιμο να ανασταλεί η έκδοση οικοδομικών εργασιών, προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματική προστασία του.

2)     Επανακαθορισμό  των ορίων του οικισμού σύμφωνα με το άρθρο 29 παρ.3 β Ν. 2831/2000, ώστε να μην περιλαμβάνεται ο βιότοπος

3)     Εκπόνηση μελέτης πολεοδόμησης των περιοχών εντός σχεδίου, προκειμένου να επιτευχθεί η προστασία των ρεμάτων

Η ανταπόκριση στις σχετικές προτάσεις της Αρχής ήταν αρκετά περιορισμένη[39].

Μια άλλη σημαντική περίπτωση, όπου ο Συνήγορος εξέθεσε τις απόψεις του μέσω πορίσματος για ένα θέμα γενικότερου ενδιαφέροντος, σχετίζεται με την ανάδειξη των κενών και των ασαφειών στον τρόπο χρηματοδότησης των περιβαλλοντικών δράσεων από το Ε.Τ.Ε.Ρ,Π,Σ (Ειδικό Ταμείο Εφαρμογής Πολεοδομικών και Ρυθμιστικών Σχεδίων). Το αντικείμενο των αναφορών, που είχαν υποβάλει στην Αρχή, μη κυβερνητικές περιβαλλοντικές οργανώσεις (η με αρ. πρωτ. 11580/2006 αναφορά της Ορνιθολογικής Εταιρείας και η με αρ. πρωτ. 7930/2007 αναφορά της WWF)  αφορούσε στο ότι παρά την ύπαρξη ρητής νομοθετικής πρόβλεψης και εν προκειμένω του άρθρου 3 του Νόμου 2242/1994, σύμφωνα με το οποίο το 50% από τον ειδικό φόρο κατανάλωσης στην βενζίνη θα πρέπει να αποδίδεται κατευθείαν στο Ε.Τ.Ε.Ρ,Π,Σ, τόσο το Ταμείο όσο και η αρμόδια Διεύθυνση Δημοσίων Επενδύσεων του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών είχαν αρνηθεί ότι είχε εισπραχθεί το συγκεκριμένο έσοδο. Αντιθέτως, το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους επιβεβαίωσε την είσπραξη του εσόδου αυτού.

Στο σχετικό πόρισμά του[40], ο Συνήγορος του Πολίτη επισήμανε καταρχάς ότι υπάρχει αβεβαιότητα αναφορικά με το εάν ο ειδικός φόρος κατανάλωσης στην βενζίνη αποδίδεται πράγματι στο Ε.Τ.Ε.Ρ.Π.Σ  και σε καταφατική περίπτωση βάσει ποιας διαδικασίας, δεδομένου ότι προέκυψε ότι η μέχρι πρόσφατα τηρούμενη διαδικασία διενεργείται κατά παράβαση των οικείων διατάξεων. Με βάση τις διαπιστώσεις αυτές, η Ανεξάρτητη Αρχή «Συνήγορος του Πολίτη» ζήτησε από τις αρμόδιες Υπηρεσίες να προβούν μέσω της αποστολής σχετικών εγγράφων τις απαραίτητες διευκρινήσεις, προκειμένου να αποσαφηνιστούν οι σχετικές ασάφειες αναφορικά με την διαδικασία απόδοσης του ειδικού φόρου κατανάλωσης στο αποκαλούμενο «Πράσινο Ταμείο» . Ζήτησε επίσης από τις αρμόδιες Υπηρεσίες να χορηγήσουν στις μη κυβερνητικές περιβαλλοντικές οργανώσεις, που είχαν προσφύγει στον Συνήγορο του Πολίτη, την αιτούμενη πληροφόρηση, η οποία μάλιστα συνιστά περιβαλλοντική πληροφορία κατά την έννοια του άρθρου 2 της  ΚΥΑ ΗΠ 11764/653/2006, με την οποία ενσωματώθηκε στην εθνική έννομη τάξη η κοινοτική οδηγία 2003/4/ΕΚ για την πρόσβαση στην περιβαλλοντική πληροφόρηση.

Παρά ωστόσο την κομβική σημασία του πράσινου ταμείου για την χρηματοδότηση δράσεων για το περιβάλλον και την υιοθέτηση διαδικασιών για διαφανή διοχέτευση και διαχείριση των πόρων του, δεν υπήρξε μέχρι σήμερα καμιά ανταπόκριση στις σχετικές επισημάνσεις του Συνηγόρου του Πολίτη, που περιλαμβανόταν στο πορισματικό έγγραφό του.

Περαιτέρω, στο πλαίσιο μιας συνολικής θεώρησης θα πρέπει να σημειωθεί ότι  παρά το γεγονός ότι η ανταπόκριση των αρμόδιων διοικητικών υπηρεσιών στα Πορίσματα του Συνηγόρου του Πολίτη δεν είναι ικανοποιητική, τα πορίσματα αυτά αναπτύσσουν μια ευρύτερη κανονιστική λειτουργία και ασκούν σαφή επίδραση στον κόσμο των νομικών ιδεών. Χαρακτηριστικά παραδείγματα στην κατεύθυνση αυτή συνιστούν οι περιπτώσεις, όπου, όταν το αντικείμενο της αναφοράς κατέληξε στη συνέχεια στα δικαστήρια, ορισμένες προτάσεις ενός πορισματικού εγγράφου της Αρχής χρησιμοποιούνται ως βάση για την ανάπτυξη των σχετικών δικανικών συλλογισμών[41].

 

3. O διαμεσολαβητικός χαρακτήρας των ειδικών εκθέσεων του Συνηγόρου του Πολίτη και η επίδρασή τους στο νομοθετικό πεδίο

 

Όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, ο Συνήγορος του Πολίτη μπορεί να προβαίνει σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ.5 του ν. 3094/2003 στη σύνταξη ειδικών εκθέσεων για σημαντικά θέματα ευρύτερου ενδιαφέροντος, που προκύπτουν κατά τη διερεύνηση των αναφορών, που του έχουν υποβληθεί. Οι ειδικές εκθέσεις δεν περιορίζονται στον εντοπισμό ατομικών προβλημάτων, αλλά ομαδοποιούν συναφείς περιπτώσεις και εισηγούνται γενικότερες νομοθετικές και οργανωτικές ρυθμίσεις[42]. Υπ’ αυτή την έννοια, οι ειδικές εκθέσεις αποσκοπούν αφενός στο να αναδείξουν συστημικά προβλήματα στη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης, που προκύπτουν από τη μελέτη και την επεξεργασία σημαντικού αριθμού ομοειδών αναφορών πολιτών και συνδέονται με συγκεκριμένες πρακτικές ενός ή περισσότερων υπηρεσιών ή δημοσίων φορέων. Αφετέρου, στο πλαίσιο των εκθέσεων αυτών, η Αρχή διατυπώνει προτάσεις για νομοθετικές, διοικητικές ή και οργανωτικές ρυθμίσεις, η υιοθέτηση των οποίων μπορεί να συμβάλλει στην αποτελεσματική αντιμετώπιση των προβλημάτων, που εντοπίζονται στη λειτουργία της διοίκησης και στην άσκηση των δικαιωμάτων των πολιτών[43].

Κατά τη διάρκεια της λειτουργίας του, ο Κύκλος Ποιότητας Ζωής έχει συντάξει δύο ειδικές εκθέσεις για αντίστοιχα θέματα. Κοινή/ βασική αιτία εκπόνησης των ειδικών εκθέσεων αυτών αποτέλεσε η υποβολή σημαντικού αριθμού αναφορών στο Συνήγορο του Πολίτη για τα θέματα, τα οποία συνιστούν το αντικείμενό  τους. Ειδικότερα κατά το έτος 2003 και δια μέσου των αναφορών που κατατέθηκαν στο Συνήγορο του Πολίτη (από το 1999 έως το 2003) εκφράστηκε η ανησυχία των πολιτών για τις επιπτώσεις που προκαλεί η έκθεση στην ηλεκτρομαγνητική ακτινοβολία και συγκεκριμένα η πιθανολόγηση δυσμενών και μη αναστρέψιμων επιπτώσεων στην ανθρώπινη υγεία και το περιβάλλον από την εγκατάσταση κεραιών κινητής τηλεφωνίας, όσο και από την ελλιπή πληροφόρηση που παρέχονταν στο κοινό από τις αρμόδιες διοικητικές αρχές. Με βάση τα δεδομένα αυτά, εκπονήθηκε  η Ειδική Έκθεση με θέμα: «Σταθμοί βάσης κινητής τηλεφωνίας: Μακροχρόνια έκθεση στη μη ιοντίζουσα ακτινοβολία». Επίσης, κατά το έτος 2005 και δια μέσου των αναφορών που κατατέθηκαν στο Συνήγορο του Πολίτη (από το 1998 έως το 2004)  και με τις οποίες ζητήθηκε η διαμεσολάβηση της Αρχής για την αποτελεσματική προστασία ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων πολιτών από πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες της διοίκησης, εκπονήθηκε Ειδική Έκθεση με θέμα «Απαλλοτρίωση, στέρηση, περιορισμοί της ιδιοκτησίας και αποζημίωση: Προβλήματα διοικητικής δράσης»[44].

Κοινό τόπο των δύο Ειδικών Εκθέσεων αποτελεί η διαπίστωση ύπαρξης ανεπαρκούς νομοθετικού πλαισίου καθώς και το έλλειμμα αποτελεσματικής εφαρμογής του πλαισίου αυτού, με συνέπεια είτε να παραβιάζονται βασικά ατομικά δικαιώματα των πολιτών είτε να υπάρχουν κίνδυνοι για διάφορα συνταγματικώς προστατευόμενα αγαθά, όπως π.χ η προστασία της δημόσιας υγείας[45].

 

3.1 Η Ειδική Έκθεση «Σταθμοί Βάσης Κινητής Τηλεφωνίας - Μακροχρόνια Έκθεση στη μη ιοντίζουσα ακτινοβολία» ως καλή πρακτική διαμεσολάβησης

 

Η ειδική έκθεση με θέμα: «Σταθμοί βάσης κινητής τηλεφωνίας: Μακροχρόνια έκθεση στη μη ιοντίζουσα ακτινοβολία» είχε ως αντικείμενο τις κεραίες κινητής τηλεφωνίας και τη διερεύνηση και ανάδειξη της ανεπάρκειας του τότε ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου αναφορικά με τις διαδικασίες περιβαλλοντικής αδειοδότησης  και χορήγησης αδειών λειτουργίας των σχετικών εγκαταστάσεων κεραιών κινητής τηλεφωνίας. Απώτερος στόχος της ειδικής έκθεσης ήταν oι διαπιστώσεις από την μέχρι τώρα υπάρχουσα εμπειρία να αποτελέσουν την βάση για την διατύπωση συγκεκριμένων προτάσεων που θα συνέβαλλαν στη βελτίωση του κανονιστικού πλαισίου που διέπει την εγκατάσταση και λειτουργία των κεραιών κινητής τηλεφωνίας στην Ελλάδα, ώστε αυτό να ανταποκρίνεται στα σύγχρονα διεθνή και ευρωπαϊκά δεδομένα.

Υπό το πρίσμα αυτό, η Ανεξάρτητη Αρχή «Συνήγορος του Πολίτη» εξέτασε την αντιμετώπιση του προβλήματος της διακινδύνευσης στην περίπτωση έκθεσης σε ηλεκτρομαγνητικά πεδία στο πλαίσιο του ισχύοντος διεθνούς και κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος αλλά και της σχετική νομολογίας του ΔΕΚ και του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων[46]. Περαιτέρω εξέλαβε σοβαρά υπόψη την επιστημονική αμφιβολία ως προς το εύρος και την έκταση των πιθανολογούμενων κινδύνων στον άνθρωπο της ηλεκτρομαγνητικής ακτινοβολίας, που εκπέμπεται από τις κεραίες κινητής τηλεφωνίας.

Επιπροσθέτως, η συγκριτική αυτή επισκόπηση, αφορούσε και στην πλήρη αξιοποίηση των κριτηρίων της νομολογίας για την ερμηνεία των συνταγματικών εγγυήσεων της περιβαλλοντικής αειφορίας, και την επίκληση των σχετικών ρυθμίσεων του διεθνούς και κοινοτικού δικαίου και οδήγησε στην ανάδειξη της αρχής της προφύλαξης ως βασικής κατευθυντήριας αρχής αναφορικά με την αναδιαμόρφωση του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου για τις κεραίες κινητής τηλεφωνίας.

Η αρχή της προφύλαξης[47], η οποία κατοχυρώνεται ρητά στο πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο  ως βασική αρχή της κοινοτικής έννομης τάξης, καθιστά επιτρεπτή  τη λήψη μέτρων, στις περιπτώσεις που είναι δυνατόν να επέλθει σοβαρή ή και ανεπανόρθωτη βλάβη στο περιβάλλον εξαιτίας κάποιων δραστηριοτήτων, παρά το γεγονός ότι υπάρχουν σοβαρές επιστημονικές αμφιβολίες αναφορικά με την ύπαρξη και το μέγεθος του κινδύνου για την ανθρώπινη υγεία και το περιβάλλον [48]. Θα πρέπει μάλιστα να σημειωθεί ότι η αρχή της προφύλαξης συνδέεται στενά με το γενικότερο πλαίσιο της ανάλυσης του κινδύνου. Συνακόλουθα, το πρώτο στάδιο εφαρμογής της αρχής προϋποθέτει την διενέργεια μιας όσο το δυνατόν πληρέστερης αξιολόγησης του κινδύνου (risk assessment), η οποία συγκροτείται από τέσσερα επιμέρους στοιχεία: τον εντοπισμό της πηγής του κινδύνου, τον χαρακτηρισμό της πηγής του κινδύνου, την εκτίμηση της έκθεσης και τον χαρακτηρισμό του κινδύνου[49].  Το δεύτερο στάδιο εφαρμογής της αρχής προϋποθέτει τον καθορισμό του επιθυμητού επιπέδου προστασίας, που καθορίζουν οι αρμόδιες αρχές στο πλαίσιο άσκησης της διακριτικής τους ευχέρειας, με την έννοια της θέσπισης του κρίσιμου ορίου πιθανότητας επέλευσης αρνητικών επιπτώσεων στην υγεία και στο περιβάλλον.  

Έχοντας  συνεπώς ως βασικό κατευθυντήριο άξονα την αρχή της προφύλαξης αλλά και την αρχή της πρόληψης ως γενικότερη αρχή του ευρωπαϊκού δικαίου περιβάλλοντος[50], οι προτάσεις του Συνηγόρου αποσκοπούν πρωτίστως στο να περιοριστούν ή και να αποκλειστούν οι πιθανολογούμενοι κίνδυνοι για τη δημόσια υγεία και το περιβάλλον από την έκθεση στην ηλεκτρομαγνητική ακτινοβολία και συνοψίζονται ως ακολούθως:

·         συστηματική υπαγωγή όλων των σταθμών βάσης κινητής τηλεφωνίας σε εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον και σε έγκριση περιβαλλοντικών όρων πριν από τη χορήγηση της άδειας εγκατάστασης

·         θεσμοθέτηση ελάχιστων αποστάσεων από κατοικημένες περιοχές  και ειδικά   κτίρια (σχολεία, νοσοκομεία, μαιευτήρια κ.λπ.),

·         ανάκληση της άδειας των κεραιών που δεν πληρούν τις νόμιμες  πολεοδομικές  προϋποθέσεις τοποθέτησης

·         επανεξέταση των ορίων ασφαλούς έκθεσης του κοινού με  βάση την αρχή της προφύλαξης

·         δημιουργία βάσης δεδομένων για όλες τις εγκατεστημένες κεραίες

·         καθιέρωση ετησίων δειγματοληπτικών  ελέγχων  σε στατιστικώς αντιπροσωπευτικό δείγμα των εγκατεστημένων κεραιών και δημοσίευση των σχετικών αποτελεσμάτων.

Το περιεχόμενο της Έκθεσης αυτής σε συνδυασμό με την απήχηση που είχε στην ελληνική κοινωνία σε σχέση με την περιβαλλοντική ευαισθητοποίηση των πολιτών είναι  χαρακτηριστικό, προκειμένου να καταδείξει τις πολυποίκιλες λειτουργίες, που μπορεί να επιτελέσει η Αρχή στο πλαίσιο άσκησης του διαμεσολαβητικού της ρόλου.  Ειδικότερα, στις λειτουργίες αυτές εντάσσεται η χρήση όλων των πρόσφορων διαμεσολαβητικών μέσων για την διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής του περιβαλλοντικού δικαίου, η υποβολή συγκριμένων προτάσεων για την βελτίωση της ποιότητας του κανονιστικού πλαισίου με στόχο την εναρμόνισή του με τις πλέον σύγχρονες επιταγές της διεθνούς και ευρωπαϊκής περιβαλλοντικής νομοθεσίας καθώς και η άσκηση μια παιδευτικής λειτουργίας στα θέματα περιβαλλοντικής ευαισθητοποίησης των πολιτών.

Σ’ αυτό το πλαίσιο ο Νόμος 3431/2006 περί ηλεκτρονικών επικοινωνιών, το κανονιστικό περιεχόμενο του οποίου αφορά στο θέμα της εγκατάστασης των σταθμών βάσης κινητής τηλεφωνίας υιοθέτησε κάποιες από τις προτάσεις, τις οποίες είχε διατυπώσει ο Συνήγορος στην εν λόγω Ειδική Έκθεση. Επιπροσθέτως, θα πρέπει να σημειωθεί ότι  είναι  εμφανής και η νομολογιακή επιρροή σε κάποιες από τις διατάξεις του νόμου αυτού[51]. Ειδικότερα, οι πιο σημαντικές νέες ρυθμίσεις του Νόμου αυτού μπορούν να συνοψιστούν στις ακόλουθες:

·         στην υποχρέωση περιβαλλοντικής αδειοδότησης (διαδικασίας έγκρισης περιβαλλοντικών όρων) πριν από τη χορήγηση της άδειας κατασκευής κεραίας από την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων

·         στη μείωση των ορίων έκθεσης του πληθυσμού σε ποσοστό 70% των τιμών, που καθορίζονται στα άρθρα 2-4 της ΚΥΑ 53571/3839/200

·         στην περαιτέρω μείωση των ορίων έκθεσης στην ακτινοβολία του πληθυσμού σε ποσοστό 60% των τιμών, που καθορίζονται με την ως άνω ΚΥΑ σε περίπτωση, που υπάρχουν κεραίες σε περίμετρο 300 μέτρων από μέρη συνάθροισης ευπαθών ομάδων του πληθυσμού

·         στην απαγόρευση τοποθέτησης κεραιών σε κτιριακές εγκαταστάσεις  βρεφονηπιακών σταθμών, σχολείων,  γηροκομείων και νοσοκομείων.   

Από την συστηματική ερμηνεία των προαναφερθεισών ρυθμίσεων οδηγείται κανείς στο συμπέρασμα ότι ο νομοθέτης, αφού πρώτα αναγνώρισε το πρόβλημα που πιθανολογείται από την εγκατάσταση και λειτουργία κεραιών κινητής τηλεφωνίας για το περιβάλλον και τη δημόσια υγεία, προσέφυγε στην εφαρμογή της αρχής της προφύλαξης και θέσπισε συγκεκριμένα μέτρα για την αποφυγή ενδεχόμενων κινδύνων.  Παρά ωστόσο την πρόοδο, που σημειώθηκε εξαιτίας της θέσπισης κάποιων ασφαλιστικών δικλείδων κατά την σχετική διαδικασία εγκατάστασης κεραιών κινητής τηλεφωνίας, οι σχετικές νομοθετικές ρυθμίσεις δεν κρίθηκαν από την Ανεξάρτητη Αρχή ως επαρκείς, με το αιτιολογικό ότι το νέο θεσμικό πλαίσιο οδηγεί στην δημιουργία σταθμών βάσης τριών ταχυτήτων, οι οποίοι τυγχάνουν συνακόλουθα διαφορετικής νομικής μεταχείρισης[52]. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα να δημιουργείται σύγχυση και πολυδιάσπαση των αρμοδιοτήτων.

Περαιτέρω, ως μια άλλη σημαντική παράλειψη του νέου θεσμικού καθεστώτος, θεωρήθηκε η έλλειψη σχετικής πρόβλεψης αναφορικά με την καταγραφή των υφιστάμενων σταθμών βάσης κινητής τηλεφωνίας,. Αυτό έχει ως συνέπεια αφενός να δυσχεραίνεται σημαντικά ο προσδιορισμός του χρόνου εγκατάστασης μιας κεραίας, κάτι το οποίο είναι κρίσιμο στοιχείο για την εφαρμογή των διατάξεων του Νόμου και αφετέρου να μην υπάρχει η σχετική βάση δεδομένων για την χορήγηση των αιτούμενων πληροφοριών στους πολίτες[53]. Θα πρέπει να υπογραμμισθεί ότι οι αδυναμίες εφαρμογής του νέου νομοθετικού καθεστώτος  αναδεικνύονται και μέσα από την συνεχή υποβολή αναφορών προς τον Συνήγορο του Πολίτη[54], οι οποίες έχουν ως αντικείμενο τα διοικητικά προβλήματα συντονισμού των αρμόδιων υπηρεσιών και τον πλημμελή έλεγχο των πολεοδομικών και περιβαλλοντικών προϋποθέσεων εγκατάστασης και λειτουργίας των σταθμών βάσης κινητής τηλεφωνίας

Τέλος, χρήζει ιδιαίτερης μνείας το γεγονός ότι η επίδραση της εν λόγω Ειδικής Έκθεσης δεν περιορίστηκε μόνον στην αναδιαμόρφωση του ισχύοντος κανονιστικού πλαισίου αλλά επεκτάθηκε και στη διαμόρφωση της σχετικής νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας[55]. Χαρακτηριστικό παράδειγμα στην κατεύθυνση αυτή συνιστά η Απόφαση 1264/2005 της Ολομέλειας του Ανώτατου Ακυρωτικού, η οποία διέπεται από την ίδια φιλοσοφία  με  αυτή της  Ειδικής Έκθεσης της Ανεξάρτητης Αρχής  για τις κεραίες κινητής τηλεφωνίας. Πιο συγκεκριμένα, το Συμβούλιο Επικρατείας αποφάνθηκε  στην Απόφαση αυτή ότι η ολοκληρωμένη προστασία από τις επιπτώσεις της εγκατάστασης κεραιών κινητής τηλεφωνίας, που θεμελιώνεται τόσο στη σχετική συνταγματική επιταγή (άρθρο 24) όσο και στο πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο, προϋποθέτει την τήρηση δύο διακριτών διαδικασιών. Πρόκειται αφενός για τη διαδικασία προηγούμενης εκτίμησης των επιπτώσεων στο περιβάλλον, η οποία εξετάζει τη θέση, το σχεδιασμό, το μέγεθος της εγκατάστασης, τις εναλλακτικές λύσεις για τη χωροθέτηση κατασκευής του έργου και τέλος αξιολογεί τις επιπτώσεις κατασκευής του έργου στη δημόσια υγεία. Υπογραμμίζεται συνεπώς ότι η περιβαλλοντική αδειοδότηση συνιστά μια εκ των ουκ άνευ προϋπόθεση για την εγκατάσταση σταθμών βάσης κεραιών κινητής τηλεφωνίας. Η δεύτερη διαδικασία αφορά στον έλεγχο της λήψης μέτρων προφύλαξης, όπως ορίζονται στην ΚΥΑ 53571/3839/2000, και  έχει ως αντικείμενο τον έλεγχο από την Επιτροπή Ατομικής Ενέργειας της μελέτης ραδιοεκπομπών του σταθμού, που υποβάλει η ιδιοκτήτρια εταιρεία.

 

4. Η συνεισφορά του Συνηγόρου του Πολίτη στην εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος

 

Η εθνική νομοθεσία περιβάλλοντος βασίζεται σε μεγάλο βαθμό στο κοινοτικό δίκαιο περιβάλλοντος, καθώς αναγνωρίζεται ότι η προσχώρηση της χώρας μας στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα  αποτέλεσε την πιο σημαντική κινητήρια δύναμη για την ανάπτυξη της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και την δημιουργία δομών περιβαλλοντικής διοίκησης[56]. O τρόπος ενσωμάτωσης του κοινοτικού δικαίου στην εθνική έννομη τάξη δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ικανοποιητικός, καθώς αφενός οι σχετικές κοινοτικές οδηγίες ενσωματώνονται με σχετική καθυστέρηση. Αφετέρου, η εναρμόνιση λαμβάνει χώρα μέσω της έκδοσης πολυάριθμων Κοινών Υπουργικών Αποφάσεων και Προεδρικών Διαταγμάτων, με συνέπεια να δημιουργείται ένα μωσαϊκό ρυθμίσεων, οι οποίες διακρίνονται συχνά για την έλλειψη συνοχής και τον αντιφατικό χαρακτήρα τους[57].  Επιπροσθέτως, θα πρέπει να σημειωθεί ότι από τις σχετικές κανονιστικές πράξεις, με τις οποίες ενσωματώνονται οι κοινοτικές οδηγίες, απουσιάζει η οποιαδήποτε απόπειρα δημιουργικής μεταφοράς των σχετικών ρυθμίσεων με βάση τις εθνικές ιδιαιτερότητες, αλλά αντιθέτως ακολουθείται μια τυπική μεταφορά των σχετικών ρυθμίσεων των κοινοτικών οδηγιών.

Xαρακτηριστικό παράδειγμα της πλημμελούς ενσωμάτωσης του κοινοτικού δικαίου και της έλλειψης συνοχής, που διέπει την εθνική περιβαλλοντική νομοθεσία, συνιστά το ισχύον θεσμικό πλαίσιο για την προστασία και διαχείριση των υδάτων.  Πιο συγκεκριμένα, ενώ ήδη από το 2003 θεσπίστηκε ο Νόμος 3199/2003 στο πλαίσιο της ενσωμάτωσης της οδηγίας-πλαίσιο για τα νερά, η υλοποίηση του περιεχομένου του προϋποθέτει την έκδοση μιας σειράς επιπρόσθετων κανονιστικών πράξεων, όπως  Προεδρικά Διατάγματα και Κοινές Υπουργικές Αποφάσεις, πολλές από τις οποίες έξι χρόνια μετά την θέση σε  ισχύ του εν λόγω νόμου δεν έχουν ακόμη εκδοθεί. Υπό το πρίσμα της υφιστάμενης κατάστασης θα πρέπει συνεπώς να ειδωθεί και ο μεγάλος αριθμός παραπομπών της χώρας μας για θέματα  μη έγκαιρης και πλημμελούς ενσωμάτωσης[58] της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας.

Περαιτέρω, ο μεγάλος αριθμός καταδικαστικών αποφάσεων σε βάρος της Ελλάδας από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων για πλημμελή εφαρμογή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας είναι χαρακτηριστική[59], προκειμένου να καταδείξει την αδυναμία της χώρας μας να εφαρμόσει αποτελεσματικά τον ισχύον θεσμικό πλαίσιο, παρά τις όποιες αδυναμίες του, όπως είναι π.χ η αποσπασματικότητα και η αντιφατικότητα των σχετικών ρυθμίσεων. Αξίζει δε να σημειωθεί ότι η Ανεξάρτητη Αρχή «Συνήγορος του Πολίτη» έχει διαπιστώσει σε όλη την μέχρι τώρα πορεία της το σημαντικό «έλλειμμα εφαρμογής» της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και για το λόγο αυτό χρησιμοποιεί όλα τα πρόσφορα διαμεσολαβητικά μέσα που διαθέτει, προκειμένου αφενός να πείσει την διοίκηση να συμμορφωθεί με τις νομοθετικές απαιτήσεις και αφετέρου να συμβάλει στην δημιουργία μιας νέας διοικητικής κουλτούρας διαφάνειας και λογοδοσίας.

 Προβλήματα έχουν διαπιστωθεί όμως και στις περιπτώσεις, που η διοίκηση αρνείται να συμμορφωθεί, καθώς ο Συνήγορος του Πολίτη δεν μπορεί να επιβάλει κυρώσεις. Στις περιπτώσεις, όμως, που διαπιστώνεται παράνομη συμπεριφορά λειτουργού, υπαλλήλου ή μέλους της διοίκησης, ο Συνήγορος του Πολίτη μπορεί να προκαλέσει την πειθαρχική δίωξη του υπαιτίου ή να διαβιβάσει σχετική έκθεση στον αρμόδιο Εισαγγελέα, αν προκύπτουν αποχρώσες ενδείξεις τέλεσης αξιόποινης πράξης[60].  Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να επισημανθεί ότι μια πρόσφατη θετική εξέλιξη στην κατεύθυνση αυτή συνιστά η επικύρωση από το Συμβούλιο της Επικρατείας της πειθαρχικής ποινής, που είχε επιβληθεί από τον Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας αρχικά και στη συνέχεια από τον Υπουργό Εσωτερικών εξαιτίας της άρνησης συνεργασίας του με τον Συνήγορο του Πολίτη. Ειδικότερα, ο Δήμαρχος Μαρκοπούλου δεν είχε απαντήσει σε αλλεπάλληλες επιστολές του Συνηγόρου του Πολίτη σχετικά με τις παράνομες επιχωματώσεις, που είχαν γίνει στη Μαρίνα του Πόρτο Ράφτη από την επιχείρηση φύλαξης σκαφών.

Περαιτέρω, θα πρέπει να σημειωθεί ότι ο Συνήγορος του Πολίτη, προκειμένου να συμβάλει στην δημιουργική ενσωμάτωση του κοινοτικού δικαίου στη χώρα μας, υπέβαλλε στην αρμόδια Επιτροπή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με δική του πρωτοβουλία, αναλυτικές παρατηρήσεις για το Σχέδιο Νόμου, που είχε ως αντικείμενο  την ενσωμάτωση δύο θεμελιακών οδηγιών του ευρωπαϊκού δικαίου περιβάλλοντος και εν προκειμένω της οδηγίας 97/11/ΕΚ, που τροποποίησε την προγενέστερη οδηγία 85/335/ΕΟΚ για τις μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων και της οδηγίας 96/61 για τον ολοκληρωμένο έλεγχο και πρόληψη της ρύπανσης[61]. Οι προτάσεις αυτές ελήφθησαν επαρκώς υπόψη στο πλαίσιο διαμόρφωσης του περιεχομένου του Νόμου 3010/2002. Νομοθετικές προτάσεις για τη βελτίωση του κανονιστικού περιεχομένου της νομοθεσίας περί αιγιαλού και παραλίας έχει αποστείλει η Αρχή και προς τον αρμόδιο Υπουργό Οικονομικών[62], ώστε το αναδιαμορφωμένο θεσμικό πλαίσιο να ανταποκρίνεται στα νέα κανονιστικά δεδομένα του ευρωπαϊκού δικαίου περιβάλλοντος αλλά και του Πρωτοκόλλου της Σύμβασης της Βαρκελώνης για την προστασία του παράκτιου χώρου. Οι προτάσεις αυτές δεν έχουν τύχει μέχρι στιγμής θετικής αντιμετώπισης από το Υπουργείο Οικονομικών.

 

5. Συμπέρασμα-Αποτίμηση: Ο Συνήγορος του Πολίτη ως φορέας αλλαγής της νοοτροπίας για περιβαλλοντικά ζητήματα

 

Στο πλαίσιο μιας συνολικής θεώρησης θα πρέπει να επισημανθεί ότι η συνεισφορά του Συνηγόρου του Πολίτη στην προώθηση και εφαρμογή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και στην εμπέδωση των αρχών και των αξιών της αειφορίας και της αειφόρου ανάπτυξης είναι πολυποίκιλη.  Η συμβολή αυτή περιλαμβάνει τις εντατικές προσπάθειες για την αποτελεσματική εφαρμογή του ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου, που καταλήγουν συχνά στην έκδοση πορισμάτων, τα οποία με τη σειρά τους ασκούν επιρροή στην περιβαλλοντική νομολογία αλλά και τις προσπάθειες, με την χρήση όλων των πρόσφορων μέσων διαμεσολάβησης, για την ενίσχυση της λογοδοσίας και της διαφανούς λειτουργίας της περιβαλλοντικής διοίκησης σε όλα τα επίπεδα (κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό). Στο πλαίσιο αυτό, οι διαμεσολαβητικές προσπάθειες του Συνηγόρου του Πολίτη για την διασφάλιση της πρόσβασης στην περιβαλλοντική πληροφορία, την προώθηση της διαφάνειας όλων των σχετικών δράσεων, που σχετίζονται με το περιβάλλον και την ενίσχυση της συμμετοχής των πολιτών συνιστούν ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα στην κατεύθυνση αυτή. Τέλος, ο Συνήγορος του Πολίτη συνιστά ένα θεσμικό πρότυπο σε σχέση τόσο με την διάχυση της γνώσης για τα περιβαλλοντικά ζητήματα, κυρίως μέσω της δημοσιοποίησης των σχετικών πορισμάτων του όσο και  με την αγαστή συνεργασία με την κοινωνία των πολιτών.